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朱宁:通过改革破解地方政府债务问题
来源:上海证券报 作者:朱宁 发布于:2013/10/9 15:28:38 点击量:

       如何解决中国地方政府的财政难题,逐渐成为全国乃至全世界都高度关注的一个经济和社会问题。笔者认为,要想真正解决地方政府的财政问题,中国近期必须在三个方面进一步深化改革。
  
  首先,中国必须推动其经济增长模式从投资驱动型转变为消费拉动型,减小经济增长对投资增长的依赖。值得注意的是,固定资产总投资对GDP的贡献率从2000年的33%左右急剧攀升至2011年的约65%。而与此同时,家庭消费支出对GDP的贡献率从2000年的约40%降至2011年的约34%,远低于60%的世界平均水平。
  
  随着经济增长模式的调整,地方政府财政收入来源单一、投资收益不确定,以及财政可持续性差的问题,也可以在一定程度上得以缓解。
  
  另外,目前中国地方官员考评体系,在很大程度上取决于官员任期内地方经济发展速度。GDP增长速度和地方财税收入增长速度,很大程度上能决定地方官员的仕途发展。由于政府官员通常在地方政府每个职位上任期有限,而且官员考核是看其任期内的经济发展速度(而非发展质量),这也使得地方政府官员往往对地方政府的长期债务问题不大关心,并常常通过短期内过度举债的方式,达到刺激经济短期高速发展的目的。然而,这种短期靠举债实现的GDP增长,往往不得不面对在中长期因为财政缺乏约束,投资效率低下,而导致的地方政府财政恶化和今后融资成本上升的后果。
  
  其次,中国政府必须进一步推动财政税收体系的改革。财税体制的进一步改革不仅关乎财政收入和支出平衡,还关乎政府承诺的保障社会福利和民生以及缓解财富分配不均。2013年第一季度,财政收入仅增长了6.9%,增速远低于去年。考虑到在不久的将来财政收入增长有限,中央和地方政府都需要加大财政支出的审慎性和透明度。
  
  另外,随着中国经济在过去二十年发生的翻天覆地的变化,1994年分税制改革时的一些安排有一些已经不能跟上目前经济发展形势。因此,如何更好地厘清中央政府和地方政府在财政收入和财政支出之间的关系,协调地方政府的财政收入和增长目标之间的关系,同一地方政府短期和中长期财政状况之间的关系,对于从根本上解决和改变地方政府财政问题也会起到重要的作用。
  
  最后,地方政府和中央政府之间必须明确融资主体,保证风险可以在中央和地方政府之间得以明确的划分和公平地分担。同时,各级政府都应该充分利用资本市场的发展,通过加强财政约束和信息披露,提升自身的举债能力并降低自身的融资成本。
  
  目前,《预算法》不允许地方政府发行债务。很多受到这一政策限制的地方政府,不得不通过地方政府融资平台、信托计划等方式隐性举债。这种隐性举债不但难以监管和控制,而且无形之中增加了地方政府的融资成本,同时放松了市场对于借债的地方政府的约束。
  
  综观国际惯例,地方政府往往和中央政府一样有发行债务的权利。与此同时,地方政府必须为自己的借债和信用等级负责,保证自己的财政健康。反观国内的情况,许多地方政府之所以并不担心,是因为地方政府本身没有独立的资产负债表,因此他们并不对自身融资行为负全责。事实上,中央政府在为地方政府进行隐性信用背书。这反映在地方政府债务的反常现象上。2012年4个发行地方政府债的省市(上海、浙江、广东、深圳),其债券的回报率甚至低于中央政府发行的国债,这反映出其债券享有中央和地方政府的双重信用担保。
  
  金融部门的改革深化以及资本市场的发展,将有助于提高政府举债能力,并有助于积极监督政府财政决策。随着企业和市政债券市场的发展,地方政府及其融资平台将有机会光明正大地从公开市场筹集资金。参与正规的资本市场不仅将为地方政府提供它们急需的融资机会,还将有力地激励地方政府维持增长和财政稳健。随着地方政府逐渐为自己的长期财政状况负责,地方政府的举债冲动也会得到相应的遏制。
  
  地方政府债务问题,在过去几年已经迅速地从幕后走向了前台,对于中国的经济发展和财政稳定都提出了一系列的挑战。笔者认为,中国只要进一步推动在经济增长模式、财政税收系统和地方政府融资方式三个领域的改革,那么中国政府仍然有足够的时间在保持经济稳步增长的情况下,应对其财政稳健性面临的挑战。
  
  (作者系上海交通大学上海高级金融学院金融学教授、副院长)

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