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2015:中国地方债务管理改革元年
来源:中国财经报 作者: 发布于:2016/2/5 14:16:20 点击量:

        2015年,在中国地方债务管理史上,是具有里程碑意义的一年。

  实行地方债限额管理、地方债务分类纳入预算管理、建立债务风险预警机制、全面构建债务监管体系……一系列改革新举措凸显了地方债管理的新框架,被业内人士称为“中国地方债务管理改革元年”。

  形势逼人,不得不改

  地方债一直以来得到各地政府的特别“青睐”。以前,地方政府主要通过融资平台公司等举借政府债务,这种方式在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。与此同时,举债缺乏规模控制、融资成本高企、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题日益显现。

  近年来,针对这些问题,按照国务院统一部署,财政部会同有关部门积极采取措施规范地方政府债务管理。

  2010年,国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。财政部会同有关部门制定了相关配套制度文件,督促地方政府做好加强融资平台公司管理各项工作。

  针对2012年以来一些地方政府违法违规融资有所抬头的新情况,财政部会同有关部门联合印发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,加强对地方政府举债融资行为的日常监管。

  另外,建立激励约束机制,中央财政通过奖补、减免等政策,督促和引导地方政府化解存量债务。

  以上政策措施,虽对建立规范的地方政府举债融资机制做了有益探索,但并未彻底解决长期以来累积的地方政府债务问题。

  业内专家普遍认为,我国地方债存在规模大、增速快、合理不合法、显隐性交织、管理不规范、监管不到位等诸多问题。财政部部长楼继伟曾明确表示,这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

  地方债已成为我国经济运行中的“隐忧”,党中央、全国人大、国务院高度重视。2015年,在国务院的统一部署下,以《预算法》修正案为法律依据,以国务院关于加强地方政府性债务管理的意见为操作指导,中国地方债务管理的深入改革大幕全面拉开。

  依法举债,制度创新

  十八届三中全会《决定》提出,要建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制。

  2014年8月31日,全国人大常委会审议通过了《预算法》修改决定,明确允许地方政府适度举债,并从举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了规定。

  2014年9月,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,即“43号文”,进一步明确了地方政府债务管理的整体制度安排:

  一是赋予地方政府依法举债融资权限,省级政府在国务院批准的规模内可以适度举债,市县确需举债的由省级代为举借。

  二是规范地方政府举债行为,地方政府举债采取发行政府债券方式,剥离融资平台公司政府融资职能,同时,积极推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引社会资本参与公益性事业投资和运营。

  三是规范地方政府债务的举借程序和资金用途,地方政府举债必须经同级人大常委会批准,债务资金必须用于公益性资本支出。

  四是防范和化解地方政府债务风险,对地方政府债务规模实行限额管理,将地方政府债务分类纳入预算管理,建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

  这些政策措施从法律和制度上解决了地方政府债务“怎么借、怎么管、怎么还”的问题,奠定了中国地方债新政的整体框架。

  积极作为,重点突破

  2015年,新制度框架下的地方债扬帆起航,需要做的配套工作千头万绪。

  对财政来说,推进债务管理制度改革,既要防范财政金融风险,又要确保经济平稳增长。在处理好防风险与稳增长的巨大挑战中,财政必须积极作为,重点突破。

  ———清理核实2014年末地方政府存量债务。2015年年初,一场针对2014年末地方政府存量债务进行清理甄别和核查的工作在全国展开。经清理核实,2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元,债务率约为86%,低于100%的风险警戒线水平,风险总体可控。

  ———确定2015年地方政府债务限额。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议审议批准了国务院报送的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》,对地方政府债务余额实行限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额是16万亿元,财政部据此提出分地区债务限额,要求地方各级政府在批准的限额内举借和偿还债务。

  ———发行地方政府债券置换存量债务。2015年,经国务院批准,财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元,主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。为确保债券顺利发行,在公开发行方式之外,财政部会同人民银行、银监会印发文件,指导各地采用定向承销方式发行置换债券,减轻了对市场流动性的影响。

  ———发行2015年新增地方政府债券。2015年全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券总额度6000亿元,其中,一般债券5000亿元,专项债券1000亿元。财政部分配2015年分地区新增债券规模时,采取对低风险地区多分配、对高风险地区少分配或不分配的政策激励导向。同时,明确新增债券资金优先用于棚户区改造等重点项目建设,不得用于经常性支出。

  ———将地方政府债务分类纳入预算管理。2015年财政部印发了地方政府一般债券和专项债券预算管理、会计核算等办法,修订了政府收支分类科目,修改了预算草案相关报表,指导地方将地方政府债务收支纳入预算,报本级人大或其常委会审查批准。

  ———完善地方政府债务风险评估和预警机制。财政部研究制定了地方政府债务风险评估和预警办法,组织评估各地区政府债务风险,进一步勒紧了债务风险的“缰绳”。

  ——加强对地方政府举债融资行为的监管。财政部会同有关部门加强对地方政府举债融资行为的监管。财政部要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债,不得在限额之外通过企业举借政府债务,并及时制止了一些市县政府违法违规为企业举债提供担保的行为。

  收获颇丰,任重道远

  由于改革举措具有“穿透力”,2015年地方债务管理改革取得了显著成效。

  一是夯实了地方政府债务规范管理的工作基础。通过清理核实2014年末地方政府债务余额,锁定了地方政府存量债务;通过按程序确定2015年地方政府债务限额,为举债设定了规模控制的“天花板”;通过发行新增政府债券和置换债券、把债务纳入预算管理、建立风险评估和预警机制、监管地方政府举债融资行为等措施,不断完善了地方政府债务规范管理的配套制度体系。

  二是有力保障了地方建设投资资金需求。去年新增地方政府债券6000亿元,主要用于棚改、公路等重点项目建设,有力拉动了地方投资。地方在中央下达的3.2万亿元额度内发行置换债券偿还到期存量债务,虽不直接增加投资,但在土地出让收入减少等情况下能够抵顶减收,为地方腾出资金加大投资创造了条件。

  三是有效防范和化解了地方政府债务风险。对地方政府债务实行限额管理,有效控制了地方政府债务规模增长。发行置换债券,既实现对当年到期债务的全覆盖,又保障了在建项目融资和资金链不断裂,还将地方融资成本从平均约10%降至3.5%左右,预计将为地方节省利息2000亿元,有效缓解了地方偿债压力。

  业内人士认为,地方债在实施更有力度的财政政策中,扮演着越来越重要的角色。但地方债务管理过程中的“中梗阻”“肠梗阻”现象还不少,需要一一破除。

  据了解,下一步,财政部将继续落实新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的政策措施,深入推进财税体制改革,处理好防风险与稳增长的关系,完善地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警等机制,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,积极化解高风险地区债务风险,制止违法违规举债行为,坚决守住不发生区域性、系统性风险的底线。

  中国地方债务管理改革,仍在路上。


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