新型城镇化迫切需要规范地方政府的投融资行为
2019-07-27来源：lgj围观：174次
近几年来，全国各地城市化建设速度加快，资金需求量也急剧增加。截至2012年底，全国已有10000多家地方政府投融资平台，负债规模已经达到9.8万亿。在这10000多家平台企业中，70％以上为县（区）级政府投融资平台公司。
就像投融资平台的肆意疯长一样，地方政府的融资随意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、还”一体化的政府融资监管体制，地方政府如何借钱、如何花钱、投资效率如何等，根本无法监管。地方政府融资规模的飞速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，增大了银行业的经营风险，也形成了地方政府未来长期的偿还压力。因此，地方政府投融资平台已经成为需要特别关注的、金融市场最为活跃的负债主体，而伴随它的是银行业债务风险的急剧增加。
今年两会以后，党中央、国务院提出了建设新型城镇化的要求。各地政府如何抢抓城镇化建设的机遇，从城乡基础设施建设、传统产业到新兴产业、特色产业的发展，进行新的谋篇布局，就显得非常重要。
地方政府投融资平台，根据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的解释，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括城建投资公司、交通投资公司、水务投资公司、新区建设开发公司等各种类型、通过划拨土地、注入资金、设备和房产等国有资产组建而成的资产与现金流达到融资标准的公司。往往这类公司的资产质量不高，盈利能力和现金流状况较差，需要地方政府通过一定的财政支持方式，如补贴收入、贴息、回购等形式和手段，才能维持适当的资产负债水平和持续的融资能力。从而将融入的资金投入到市政建设、公用事业等项目之中去，以完成一定的地方经济社会发展的目标和任务。
目前这类公司本身的运营和监管也存在问题，特别是县区一级的情况更加严重。有的一个县就有五六个投融资平台公司，且一般都存在出资不实，缺少实质业务等情况。由于这样的公司数量众多，大小不一，造成资产质量和运作水平参差不齐，具有明显的不规范性和行业非自律性。政府投融资平台数目繁多、政出多门；筹资渠道缺乏规范性和透明性；政府投资决策随意性强，建设项目论证不充分等，造成地方政府债务负担沉重，政府投资效率低下。究其原因，还是由于地方政府缺乏相对完备的投融资管理体制、机制、制度、政策和措施，甚至有些地方对政府投融资行为，没有任何具有约束力的管理措施。
一些地区，地方政府主要是出于政绩考核的需要，斥巨资大搞政绩工程和形象工程。在没有进行充分的、科学的科研论证，投资缺乏科学依据的前提下，项目决策主要依靠领导拍脑门、拍胸脯，至于投资领域正确与否、项目投资效率高低已降至次要位置。从宏观层面讲，地方政府大规模融资、借款，短时间内聚集了大量流动货币，降低了有效货币供给量，直接制约了宏观货币政策的调整空间。2008-2009年，地方政府投融资平台将高速增长的大量信贷投放到一些大型中长期建设项目中，商业银行借款规模大，占用周期长，这样就对未来年度信贷投放造成挤占，也使得一些工程后劲不足，称为“烂尾工程”和“半吊子工程”。
从政府融资行为的管理来看，从省、市到区、县，地方政府投融资行为缺乏统一、规范、长效的管理体制和运行机制，不同层级的政府之间，同级政府的部门之间，政府部门与融资平台之间的配合和协调，缺乏整体性、系统性和规范性。政府投融资管理政出多门，甚至有的政府部门还从事一些项目的融资、建设任务，扮演着地方政府投融资平台的角色，自我融资、自我管理，各自为政。
去年12月24日，财政部联合国家发改委、人民银行和银监会等四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463，以下称“《通知》”），通知明确提出了“十六个不得”的要求。其中，对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体提出了“九个不得”，即未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设；不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品；不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资；不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保；不得从事其他违法违规担保承诺行为。
对地方政府融资平台提出了“七个不得”，即地方政府对融资平台公司注资不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款；不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。
上述通知，实质上在地方政府投融资工作管理和运行上，都提出了具体和细化的要求。特别是在建设新型城镇化的大背景下，对指导我们如何实现地方经济、社会的健康发展和地方政府的可持续融资，具有长远的意义。
正如苏格兰谚语所云：对于一艘没有航向的船来说，任何方向的风都是逆风。在今天空前激烈的城市发展竞争环境下，一个城市必须要确立自己的战略航向，才可能劈波斩浪，驶向理想的彼岸。政府投融资决策也是这样，如果投资决策失误，投资方向出现偏差，不仅会给地方经济和社会发展带来损失，还会在资金和资源上造成巨大浪费。
因此，我们要紧密结合地方城市的发展实际，围绕城市发展核心战略，通过降低产业投资成本和城市运营成本，打造吸引资金的洼地和降低成本的洼地，提升城市持久竞争力；围绕经济、生态、社会三大持续竞争战略，解决好产业结构优化发展、生态环境修复改善、社会事业和谐繁荣的问题；围绕城市特色竞争战略，在城市形象、特色塑造，城市产业特色发展，城市服务特色竞争，城市文化扩张方面，提升整个城市的发展后劲。充分发挥好政府主导、投资引导和社会拉动的作用。
要结合城市投融资规划的核心内容，按照资源资产化、资产资本化、资本证券化的原则，结合城市建设发展的项目实际，梳理和分析利用地方的城市资产和资源，实现建立高效的城市国有资产市场化运作机制、城市资产资源持续注入机制、政府公益性项目融资管理机制、政府债务风险防控机制和地方政府债务偿还机制的目标。
为确保地方政府投资决策的前瞻性和科学性，还需要从政府投资决策体制和组织机构方面提供保证。河北省人民政府《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》（冀政【2009】33号）中，就明确提出要成立由政府主要负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等投融资工作中的重大事项。
科学、规范的地方政府项目投资决策、融资建设和偿债机制的建立，是实现新型城镇化建设目标的基本保证。各地要通过打造从战略出发、全过程管理的政府闭环投融资管理体系，逐步建立起“谋划、策划、规划、计划”的政府投资项目“四化”有机衔接的管理架构和运行体系，以保证政府投融资能够满足城市发展需要，实现基础设施建设项目规划、融资、建设和运营管理的良性循环。