城投公司如何看待四部委463号文和162号文的影响
2019-07-27来源：lgj围观：148次
城投公司如何看待四部委463号文的影响
近日，财政部联合国家发改委、人民银行和银监会等四部委联合下发了一份文件（见财政部网站），试图制止地方政府及其融资平台采用各类违法违规方式，进行融资的行为。
在《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463，以下称“《通知》”）中，四部委明确提出了“十六个不得”的要求。其中，对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体提出了“九个不得”，即未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设；不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品；不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资；不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保；不得从事其他违法违规担保承诺行为。
对地方政府融资平台提出了“七个不得”，即地方政府对融资平台公司注资不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款；不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。
本人结合学习2010年国发19号文及这两年多来，地方政府投融资平台在规范、清理、整顿过程中的实际情况，认为要充分理解463号文件的精神实质，需要从以下几个方面来提高认识。
首先463号文，希望紧急刹车政府公益性项目采取隐性举债的方式。根据国发（2010）19号文的规定，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。这意味着公益性项目的融资和运作将主要依靠政府财政渠道资金解决，而不是靠融资平台本身。目前地方政府，包括投融资平台通过各种形式的直接和间接融资，融资投入公益性项目的行为，在政策层面是得不到支持的。况且现阶段，许多公开发行产品有可能已经介入到政府债务“借新还旧”不良循环的链条之中，一些非银行金融机构通过运作，将社会资金间接进入政府公益性项目（这种变通受托资产进行投资的业务，也可以称为中国式的“影子银行”业务），他们对投融资平台提供了另类支持，造成政府举债更加隐蔽和不透明，因此，463号文此时踩下刹车，不仅希望各级地方政府能够从源头项目融资上，正本清源，遏制各类违法违规的融资行为。同时也希望对金融市场中各类服务机构的后续运作带来影响。
其次，希望遏制以政府公益性资产和无形资产变相做大投融资平台的倾向。463号文件，在重申了19号文提出的学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司同时，特别加入了不得以政府办公楼、学校、医院、公园、储备土地作为资产，注入投融资平台，做大融资平台资产规模的行为。一方面这将限制投融资平台的资本扩张规模和扩张速度，从根本上降低地方政府投融资平台股权融资和债务融资的基础条件；另一方面，也会对投融资平台原有的融资能力和融资规模，带来一定的限制作用。
第三，希望帮助地方政府解脱依赖土地财政的怪病。由于地方政府与中央财政在事权与财权方面的不匹配，造成各级地方政府不得不利用土地财政，进行公益性项目的融资和建设。而463号文提出，地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资的要求。这从根本指明了地方政府未来公益性项目融资和运作的方向，也是希望帮助地方政府尽快改变依赖土地财政，进行城市建设和融资的情况。
当然我们也注意到，该文件标注为财预［2012］463号，是由财政部预算部门汇总成文后由四部委联合发出。与19号文相比，在效力和实施方面也会存在一定的问题。一是当前面临政府换届，经济金融政策和市场形势的发展，仍然存在很大的不确定性，各地政府对各种违法违规的融资行为进行清理和整改，不仅需要一定的时间，还需要在诸多的疑难杂症目前痛下决心，因此这项工作实施的难度将是非常大。二是当前正值一个新的财年开始，在地方政府需要编制2013年财政预算时出台这个文件， 其指向性和目的性非常明显，也希望为地方政府制定财政预算时提供充分的参考，同时引起各级地方政府，特别是政府投融资平台的高度重视，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任。
关于国家四部委规范土地储备与融资的新政解读
2012年11月15日，国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号，以下简称《通知》），要求加强土地储备机构、业务和资金管理，理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，保障土地储备工作规范健康运行。
对于地方政府融资平台而言，我们可以从以下五个要点对该政策加以解读：
1、土地储备机构监管方面。国土部门将建立土地储备机构实时更新名录，进行名单式管理与监测，被列入名录的土地储备机构需将纳入储备土地、已供储备土地、储备资金收支、各类融资等相关信息上传至监管部门，并以此作为土地管理、财政预算、金融贷款监督检查的主要依据。意图矫正有的地方土地储备机构设置不规范的现象，将不符合规定的土地储备机构排除在名录之外，倒逼其规范设置和运作。
2、储备土地规模结构方面。要求土地储备机构制定年度土地储备计划以控制新增储备土地规模和融资规模。《通知》针对当前有的地方无节制扩大土地储备总规模，进而扩大融资规模的问题，细化了《土地储备管理办法》的规定，明确提出应将年度土地储备计划作为制定年度土地储备资金收支预算、确定年度土地储备融资规模的主要依据，并设置了年度新增储备土地的数量限制，通过总量控制遏制土地储备规模的无序扩张。
3、储备土地前期开发方面。要求土地储备的公共职能与市场运作机制相分离，明确规定有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设，以此堵住储备土地前期开发环节中的寻租暗道。
4、土地储备融资行为方面。地方土地储备融资纳入地方性政府债务统一管理；通过增加省级财政部门审核程序，加强对储备土地融资规模的事前控制，由省级财政部门依法核准后核发年度融资规模控制卡，融资规模控制卡成为金融机构发放贷款，进行风险控制的重要依据；此外，土地储备机构融资贷款用途必须符合土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及土地储备业务无关项目；纳入储备的土地不能为土地储备机构以外的机构融资担保。
5、土地储备资金管理方面。根据相关规定，土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地拆迁补偿费用、前期开发支出费、贷款利息支出及其他相关费用等。此次《通知》在严格执行现有政策的基本上，强调加强收支预算和决算的管理，同时，加强国有土地收益基金的落实与管理，国有收益基金要按规定比例计提，并按规定用于土地储备。土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用。
2007年出台的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）以及配套的《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）等规定搭建了土地储备各项制度的基本框架，对实现土地储备、开发利用的良性循环，促进土地资源合理配置作用明显。但在实践中也产生了一些突出问题，如：土地储备机构鱼龙混杂、储备土地规模不受约束、土地储备资金敞口风险等，此次《通知》的发布正是针对于此，且强力地回应了近年来土地储备工作实践中出现的种种现实问题。虽然从《通知》规范的主体来看，矛头直指各地土地储备机构，但在中短期内，对与土地储备职能或业务密切相关的地方政府融资平台将产生重要的影响：
1、考虑到我国土地储备机构主要分为两种：a.政府职能部门设立的事业单位性质的土地储备机构；b.政府出资设立的企业性质的土地储备机构。全国近万家地方融资平台不仅包括各地的土地储备中心，还包括大量从事融资平台土地储备一级开发等平台企业。因《通知》实行名录制管理后，不排除会存在部分融资平台暂时无法进入土地收储机构名录，并因此短期内受到融资限制的可能性。
2、按《通知》要求，此前名录以外的机构（含融资平台公司）名下的储备土地，应严格按照《通知》的要求逐步规范管理，并明确纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保，此举将会限制融资平台抵押土地获取资金的行为，增大融资平台的再融资压力，尤其是银行贷款对抵押的要求较高，获取的难度会更大；由于债券对土地抵押没有硬性要求，而且2012年发行的城投债2/3以上都没有采取任何增信手段，所以地方融资平台会更倾向于通过发债融资，但这无疑将进一步加大城投债的供给压力。
3、《通知》的实施将会加大地方政府向融资平台公司注入土地资产的难度，而此前这是改善融资平台公司资本结构、增强融资能力的主要手段；随着部分权属不完整或不清的储备土地被清查归口土地相关部门管理，与之相应的融资平台或项目公司的资本金数量也将产生动摇；《通知》要求土地储备的公共职能与市场运作机制相分离，随着土地储备和融资管理规范化的提升，部分地方政府融资平台公司的收入和利润有可能面临大幅缩减的境遇，集中偿债能力会被削弱。
4、此外，《通知》明确加强对国有土地收益基金的落实与管理，按规定用于土地储备不得挪用。预计以此为主要还款来源的公益性项目的筹资压力将进一步增大，这对部分融资平台长期依赖地方政府的财政收支水平将提出更高要求。
虽然当前从事土地收储相关业务的平台企业众多，存在部分不能及时纳入土地收储机构名录的可能，但《通知》中也指明“名录以外机构（含融资平台）名下储备土地，应严格按照《通知》要求逐步规范管理”，由于此处未限定规范管理的具体时间，因此应当有逐步走向规范的缓冲期。另一方面，《通知》在短期内定能起到加强土地储备机构管理、规范土地储备融资行为的作用，但中长期效果还有待于观察。从《通知》的内容中可以看出，四部委意图通过互联网等技术手段对每个土地储备机构的每笔土地储备融资贷款进行监管，中国幅员辽阔、层级复杂，这种精细化管控最终效果如何，也需有关部门进一步验证。