新区开发建设的投融资规划研究
2019-07-27来源：lgj围观：80次
摘要：新区开发是一项包含规划、建设、管理等诸多环节的一项系统工程，涉及到征地拆迁、基础设施建设、市政公用设施建设、公共服务设施建设、城市经营等多个层面的问题。在城市新区开发建设过程中，规划不落实一直是制约一个城市发展的重要瓶颈，《城乡规划法》突出强调并明确规定了对行政行为的监督机制，物权法的实施更是为规划的落实上了一道紧箍。但是，分税体制改革后，地方政府通常靠土地供应收入平衡城市基础设施和公共设施的建设投入，面对巨大的发展压力和需要支付巨额的城市建设和运营开支，地方政府该何去何从？
为了满足新区建设的投资需求，各地政府普遍采取吸引社会资本的办法提速城市建设，包括基础设施和公用设施的特许经营，通过土地综合开发解决城市配套建设问题等。但政府与投资人的合作往往存在很多问题，有些已经合作到一定程度却很难继续下去，究其原因有以下几方面。
一是政府与投资人之间的合作条件不明确，没有在合作之初把双方的权利义务说清楚，投资人在投资过程中如何获得回报的问题一直含糊其词；二是没有从根本上解决城市基础设施和公共设施的资金来源问题，政府采用了预支信用的办法，一旦政府信用不可再预支，双方的合作就会出现问题；三是双方在价值取向上存在分歧，政府要兼顾投资人、企业住户、居民乃至被征地农民等利益群体的合理利益，而开发商的目标是获取合理的回报和稳定的现金流，很难同时兼顾社会效益和公共资源的最优配置。在政府和投资人博弈的过程中，有时为了解决当前问题，政府不得不以牺牲公共利益为前提，导致了包括修改规划指标、调整建设用地的性质、滞后建设基础设施，弃建学校、医院等配套公共设施等“规划难落实”的问题。
新区开发投融资规划的概念，即站在综合的角度，以新区规划为依据，对整个新区开发所涉及的基础设施和公共事业投资问题进行综合的分析，根据新区开发和项目建设需求，进行融资方式、建设和管理模式的选择，并为政府综合利用财政和市场力量，系统解决新区建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式等问题提供决策分析
新区开发建设的投融资规划方法，实际上是系统工程在新区开发上的应用。新区的开发和建设，是一个复杂的系统，从大的流程环节讲，开发过程包括了城市的土地一级开发、房地产二级开发、各类公用设施和公共服务设施的引入等；从主体分类来讲，涉及的主体包括一级开发商、二级开发商、市政府及市政府下属的诸多职能部门、广大的城市居民等；从政策层面，则涉及的内容更是纷繁复杂，包括规划政策、土地政策、环保政策、财政政策、投资政策、税收政策、各类基础设施的建设规范、招投标法等。
这个系统实际上是由众多相互联系的子系统构成的，在新区开发中，开发商选择不同的子系统，投入产出模式也会不一样。开发商能够做好的，就是投入产出模式比较容易界定清楚、能够出经济效益的部分。其它一些子系统可能经济效益不明显，但社会效益很突出，这些事情应该由政府来做。
投融资规划方法的第一项工作，就是通过事权的划分，将新区开发这个大系统中，应当由投资人运作的子系统划分出来，事权说清楚了，子系统的投入产出模式以及与系统外部环境的关系说清楚了，双方的合作关系就能够比较清晰，有利于建立一个顺畅的合作机制。
投融资规划方法的另一个重要作用，就是从风险规避和资金统筹的角度，指导规划的实施。新区开发的最终成果，实际上是将规划从纸面变成现实，新区开发不同于单个地块的开发，风险要大得多，一是要面对很大的开发区域和投资量，二是涉及到各种不同性质的项目，先开发什么区域、后开发什么区域、每年开发多大的区域、各类项目启动的顺序等等，对于投资效率、融资模式、资金链的合理规划，都将产生重大的影响。投融资规划方法包含一套完整的规划分析和财务分析模型，在投资人与政府之间建立的分工和合作机制的基础上，结合新区的实际情况和对规划的详细分析，建立一套合理的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中，将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，制定一套合理的财务规划方案，以确保新区开发的顺利实施。
新区投融资规划的动态分析模型主要包括基于土地价值评估的土地开发方案设计、基于经济分析和融资方式选择的资金平衡方案以及招商策划和运营模式设计等。在现实业务中，我们将根据不同的新区特性和客户的要求有所侧重。本文选择新区投融资规划中较为关注的土地开发方案设计、资金平衡方案和保障措施做一个简单阐述。
1、制定土地开发方案
新区的生存和发展是建立在通过土地开发和产业开发，实现新区区域资金平衡和资金循环上的。也就是说，新区开发的资金主要通过土地的预期收益和税收进行融资，因此，新区未来土地供应的收入，特别是其中可出让土地的实际收益是实现资金平衡的主要支撑。但传统的新区开发更关注与规划设计和项目建设两个阶段，往往忽视对土地开发时序和资金统筹的关注，使得大多数新区开发缺乏全面而系统的投融资规划，导致新区开发系统实现了局部最优却无法实现整体最优的局面。
新区土地开发其本身便是一个极端复杂的体系，具体的运作过程也由于新区所在地自然、经济状况不同而千差万别，新区土地开发方案的首要工作是梳理新区整体规划与开发思路、土地取得与供应计划等，然后再根据土地出让条件和土地出让收入的预测，对土地价值进行评估，明确土地出让条件和净地出让方式，合理安排土地开发时序，设计科学的土地开发方案，使土地价值得以体现，防止盲目开发。
2、明确资金平衡方案
这里的资金平衡方案主要是针对公益性项目所提出的，即通过合理规划，明确公益性项目建设资金的来源和回收方式，实现项目的投入产出的资金平衡。新区开发的主体在新区开发中，往往承担了大部分道路、文化体育场馆等公益性项目的投资，这些资产投入运营之后，本身不能收回投资，甚至不能通过运营自求平衡。投融资规划以资金和建设为主线，明确公益性项目的资金来源和回收方式，实现社会效益与企业效益、政府需要与企业能力之间的平衡，同时确保融资平台通过各种融资渠道获得资金来源之后，能够从经营性项目或者其他途径中得到回收。
3、提出新区投融资规划的保障措施
新区开发建设投资需求量大、投资回收周期长、且投资绩效还取决于区域经济总量的发展状况；另一方面，新区的发展对区域经济的发展具有模糊的经济贡献。在现实操作中，新区的土地使用规则和收费标准由政府主体制定，某些可经营的基础设施虽然由新区开发主体经营，但其定价标准也是政府主体意志的延伸与实现工具，土地价格及基础设施供应价格与成本的背离是现实存在的问题，这些都使得新区开发的利益循环应该有别于常规意义上的投入产出关系，需要上级政府在财政、政策上的支持以使它符合行之有效的经济运行逻辑。清晰的投融资规划，在城市政府、新区建设指挥部、新区建设投融资平台之间建立一个非常清晰的对话平台，保障措施作为新区投融资规划不可或缺的部分，为上级政府的财政倾斜的政策的制定提供了参考依据。
新区开发是一个集规划、资金筹集、招商策划、运营管理等方面的综合运作过程，而且规模较大，往往是集一个城市或地区之力进行，科学合理的投融资规划不仅仅能使新区开发从传统土地开发的粗放型开发思路，向各类资源整合的集约型开发转化，还能使政府从注重政府政绩转变为注重城市经营的实效，提高新区开发建设的集约化与效益化水平与质量。因此进行新区开发之前，需要有专业的机构或团队对新区开发的投融资各方面进行整体设计，才能做好全程的高效运营。
为了满足新区建设的投资需求，各地政府普遍采取吸引社会资本的办法提速城市建设，包括基础设施和公用设施的特许经营，通过土地综合开发解决城市配套建设问题等。但政府与投资人的合作往往存在很多问题，有些已经合作到一定程度却很难继续下去，究其原因有以下几方面。
一是政府与投资人之间的合作条件不明确，没有在合作之初把双方的权利义务说清楚，投资人在投资过程中如何获得回报的问题一直含糊其词；二是没有从根本上解决城市基础设施和公共设施的资金来源问题，政府采用了预支信用的办法，一旦政府信用不可再预支，双方的合作就会出现问题；三是双方在价值取向上存在分歧，政府要兼顾投资人、企业住户、居民乃至被征地农民等利益群体的合理利益，而开发商的目标是获取合理的回报和稳定的现金流，很难同时兼顾社会效益和公共资源的最优配置。在政府和投资人博弈的过程中，有时为了解决当前问题，政府不得不以牺牲公共利益为前提，导致了包括修改规划指标、调整建设用地的性质、滞后建设基础设施，弃建学校、医院等配套公共设施等“规划难落实”的问题。
新区开发投融资规划的概念，即站在综合的角度，以新区规划为依据，对整个新区开发所涉及的基础设施和公共事业投资问题进行综合的分析，根据新区开发和项目建设需求，进行融资方式、建设和管理模式的选择，并为政府综合利用财政和市场力量，系统解决新区建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式等问题提供决策分析
新区开发建设的投融资规划方法，实际上是系统工程在新区开发上的应用。新区的开发和建设，是一个复杂的系统，从大的流程环节讲，开发过程包括了城市的土地一级开发、房地产二级开发、各类公用设施和公共服务设施的引入等；从主体分类来讲，涉及的主体包括一级开发商、二级开发商、市政府及市政府下属的诸多职能部门、广大的城市居民等；从政策层面，则涉及的内容更是纷繁复杂，包括规划政策、土地政策、环保政策、财政政策、投资政策、税收政策、各类基础设施的建设规范、招投标法等。
这个系统实际上是由众多相互联系的子系统构成的，在新区开发中，开发商选择不同的子系统，投入产出模式也会不一样。开发商能够做好的，就是投入产出模式比较容易界定清楚、能够出经济效益的部分。其它一些子系统可能经济效益不明显，但社会效益很突出，这些事情应该由政府来做。
投融资规划方法的第一项工作，就是通过事权的划分，将新区开发这个大系统中，应当由投资人运作的子系统划分出来，事权说清楚了，子系统的投入产出模式以及与系统外部环境的关系说清楚了，双方的合作关系就能够比较清晰，有利于建立一个顺畅的合作机制。
投融资规划方法的另一个重要作用，就是从风险规避和资金统筹的角度，指导规划的实施。新区开发的最终成果，实际上是将规划从纸面变成现实，新区开发不同于单个地块的开发，风险要大得多，一是要面对很大的开发区域和投资量，二是涉及到各种不同性质的项目，先开发什么区域、后开发什么区域、每年开发多大的区域、各类项目启动的顺序等等，对于投资效率、融资模式、资金链的合理规划，都将产生重大的影响。投融资规划方法包含一套完整的规划分析和财务分析模型，在投资人与政府之间建立的分工和合作机制的基础上，结合新区的实际情况和对规划的详细分析，建立一套合理的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中，将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，制定一套合理的财务规划方案，以确保新区开发的顺利实施。
新区投融资规划的动态分析模型主要包括基于土地价值评估的土地开发方案设计、基于经济分析和融资方式选择的资金平衡方案以及招商策划和运营模式设计等。在现实业务中，我们将根据不同的新区特性和客户的要求有所侧重。本文选择新区投融资规划中较为关注的土地开发方案设计、资金平衡方案和保障措施做一个简单阐述。
1、制定土地开发方案
新区的生存和发展是建立在通过土地开发和产业开发，实现新区区域资金平衡和资金循环上的。也就是说，新区开发的资金主要通过土地的预期收益和税收进行融资，因此，新区未来土地供应的收入，特别是其中可出让土地的实际收益是实现资金平衡的主要支撑。但传统的新区开发更关注与规划设计和项目建设两个阶段，往往忽视对土地开发时序和资金统筹的关注，使得大多数新区开发缺乏全面而系统的投融资规划，导致新区开发系统实现了局部最优却无法实现整体最优的局面。
新区土地开发其本身便是一个极端复杂的体系，具体的运作过程也由于新区所在地自然、经济状况不同而千差万别，新区土地开发方案的首要工作是梳理新区整体规划与开发思路、土地取得与供应计划等，然后再根据土地出让条件和土地出让收入的预测，对土地价值进行评估，明确土地出让条件和净地出让方式，合理安排土地开发时序，设计科学的土地开发方案，使土地价值得以体现，防止盲目开发。
2、明确资金平衡方案
这里的资金平衡方案主要是针对公益性项目所提出的，即通过合理规划，明确公益性项目建设资金的来源和回收方式，实现项目的投入产出的资金平衡。新区开发的主体在新区开发中，往往承担了大部分道路、文化体育场馆等公益性项目的投资，这些资产投入运营之后，本身不能收回投资，甚至不能通过运营自求平衡。投融资规划以资金和建设为主线，明确公益性项目的资金来源和回收方式，实现社会效益与企业效益、政府需要与企业能力之间的平衡，同时确保融资平台通过各种融资渠道获得资金来源之后，能够从经营性项目或者其他途径中得到回收。
3、提出新区投融资规划的保障措施
新区开发建设投资需求量大、投资回收周期长、且投资绩效还取决于区域经济总量的发展状况；另一方面，新区的发展对区域经济的发展具有模糊的经济贡献。在现实操作中，新区的土地使用规则和收费标准由政府主体制定，某些可经营的基础设施虽然由新区开发主体经营，但其定价标准也是政府主体意志的延伸与实现工具，土地价格及基础设施供应价格与成本的背离是现实存在的问题，这些都使得新区开发的利益循环应该有别于常规意义上的投入产出关系，需要上级政府在财政、政策上的支持以使它符合行之有效的经济运行逻辑。清晰的投融资规划，在城市政府、新区建设指挥部、新区建设投融资平台之间建立一个非常清晰的对话平台，保障措施作为新区投融资规划不可或缺的部分，为上级政府的财政倾斜的政策的制定提供了参考依据。
新区开发是一个集规划、资金筹集、招商策划、运营管理等方面的综合运作过程，而且规模较大，往往是集一个城市或地区之力进行，科学合理的投融资规划不仅仅能使新区开发从传统土地开发的粗放型开发思路，向各类资源整合的集约型开发转化，还能使政府从注重政府政绩转变为注重城市经营的实效，提高新区开发建设的集约化与效益化水平与质量。因此进行新区开发之前，需要有专业的机构或团队对新区开发的投融资各方面进行整体设计，才能做好全程的高效运营。
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