户外广告资源的产权界定探讨

摘要：文章以各地相继出现的城市户外广告资源的有偿使用办法为切入点，以法经济学的视角解读地方政府经营户外广告资源的相关政策，并从理论上阐释了户外广告资源的产权归属问题，给出明确的产权安排，确保发挥出户外广告资源的最大效用，从而为经济发展提供支持。

　　关键词：户外广告资源 法经济学 产权 

一、问题的提出 
　　近年来，随着经济的不断发展，投融资体制的改革，我们注意到，地方政府在逐步转变着经营城市的理念。其中，引人注目的是，各地相继出台了关于城市户外广告资源的有偿使用办法。其中明确规定户外广告资源是政府公共资源，所有权归政府。广告经营者占用城市公共空间资源，设置户外广告获取经济收益，必须依法缴纳有偿使用费用。这是政府对城市公共空间资源所有权的重要体现。城市空间有偿使用费的征收标准，应参考同一区域内户外广告经营权平均拍卖价格的一定比例确定。 

　　虽然此种意见给出的规定很明确，“城市空间和户外广告资源是城市公共资源，具有国有资源性质”，①但是，从法律地位和效力上讲，这只是政府规章和相关条例，并没有真正上升到法律的层面。因此，我们仍然可以在理论上探讨户外广告资源产权界定的逻辑，并给出我们认为合理的户外广告资源产权的安排。

二、法经济学视角下户外广告资源的产权界定 
　　法经济学立足于法律和经济学，可谓兼得二者之长并且进行了贴切的融合。所以，我们可以在法经济学的分析框架内，以公平和效率的思想为指引，来分析户外广告资源的产权界定，从中理出严密的逻辑，得出明确结论，以实现最大程度上的公平和效率的统一，在本领域内从制度上形成对经济增长的持续保障。本部分内容可以分从产权理论和效率理论两个方面展开讨论。

　　1.产权理论。产权理论的核心思想在于对资源的充分利用和有效保护。也就是通过产权安排来激励和约束资源的占有主体，从而在制度上形成促使资源价值最大化发挥的保证。所以波斯纳主张，在一个资源稀缺的世界里，浪费资源是不可能获得正当评价的。②而波斯纳定理的要义也即“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权力应赋予哪些对权利净值评价最高并且最珍视它们的人。”③ 而在法经济学的分析框架里，关于产权的界定问题有产权界定的原则和产权界定的基础 ④两个层次的内容。本部分要解决的问题是在详细阐述产权理论之后，将其对应于实际分析，在户外广告资源的产权界定方面给出明确结论。 

　　(1)产权界定的原则。 与本文主题相关的产权界定原则是附属原则和创造原则，我们分别依此二者的解释力来进行分析。

　  附属原则是指产权主体对于附属于其产权客体的财产拥有所有权。

　  创造原则是指产权客体的创造者拥有所有权。

　  具体到户外广告资源，由于它的价值实现要附着于一定的标的物，也就是要有发布广告的载体。所以首先我们可以把户外广告资源依附的对象区分为公共产权建筑物和非公共产权建筑物，进行不同的理论界定。

　　就附属原则来看，公共产权的建筑物，由于是政府出资修建、维护，其产权自然属于公共产权。那么依附于其上的户外广告资源，理所当然属于公共产权性质，对于这一点毫无疑问。所以，后面主要针对非公共产权的建筑物做分析。

　　对于非公共产权的建筑物，不应只是单纯依据附属原则来进行判定。如果依据附属原则 ，依附其上发生价值的户外广告资源的产权也应当和建筑物产权一致，属于建筑物的产权所有者。但是，这样界定会带来以下问题：由于非公共建筑物产权的分散性，依附于其上的户外广告资源自然也会由于产权分散，无法发挥规模经济的优势，而户外广告资源的价值实现恰恰是需要从整体的角度来考虑和谐搭配的；而且产权的分散还会导致各主体之间的交易成本过大，甚至也可能由于某个单独主体的意见妨碍整体户外广告资源的有效利用。所以，难点就在于怎样说明依附于非公产权建筑物的户外广告资源也属于公共产权。这需要结合创造原则来解释。

　　就创造原则来看，最能说明户外广告资源的产权是公共资源，应该归属于政府。因为对于广告效应而言，是因为巨大的车流人流量而随之形成的。深入研究不难发现，正是由于政府首先在道路、场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量的前期成本，才有了后来熙熙攘攘的情景，也才构成了广告效应存在的基础。所以，就此原则来看，只要是因为基础设施的修建而直接或间接引致发生的广告效应，都应当属于此列。

　　还有一个问题需要注意，单就交易成本而言，把公共产权部分转移到非公共产权上，比把非公共产权转移到公共产权上来，成本就大很多。因为非公共产权的代理人有无限多，而公共产权的代理人只是政府。

　　 结合两方面的因素，以创造原则为主，兼顾附属原则，笔者认为，这样的解释符合逻辑 ，并且有实际可操作性，比较有利于经济的发展，符合法经济学框架内效率和公平的最终目标。因此，户外广告资源产权应该归属于政府，这样，整个产权安排富余效率，也不失公平，达到了相关主体权益的多方均衡，可以保证产权的稳定实现。

 
　　 (2)产权界定的基础。 William H. Riker and Itai Sened（1991）总结出产权界定等四个前提条件，⑤也就是这里所说的产权界定的基础，即：一是资源的稀缺性。户外广告资源由于地理位置上的局限，自然属于稀缺资源。二是权利持有者渴望权利。政府可以利用户外广告资源的收益补充基础设施的建设和维护费用。三是规则制定者渴望承认权利。因为如果权利不被承认，就无法实施。具体来说，户外广告资源如果不被政府所经营，就会被众多广告公司以低价位无秩序地长期占有。如果他们中间不能做到很好的互相协调，不但会有碍于城市形象，而且，本来能为基础设施建设融资的很大一部分资金被广告公司占有，还造成了资产的流失。四是责任的承担者承认权利。政府代表公共利益获取户外广告资源的产权之后，可以利用此部分资源进行融资。而且政府还可以将此部分资源授权于代表政府经营的公司型主体。

　　综上所述，笔者认为，应该将户外广告资源的产权赋予代表公共利益的政府，此产权性质属于国有资源，政府应当承担起将其保值增值的责任。由于和此部分产权相关的是基础设施建设和维护，其特点就是投资大、期限长。所以，政府可以将此部分权利授予某一个经营性的机构（城投公司），以公司的治理方式来运作包括基础设施建设在内的所有相关权利，将外部的成本机构内部化，提高效率。而特许经营制度的存在正好保证了可行性的实现。