体制改革“国九条”指向详解

     5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。今年将在行政体制、财税、金融、投融资、价格、民生、统筹城乡、农业农村、科技等重点领域和关键环节加大改革力度。

 

　　“这是中央高层寄望释放改革制度红利的背景下，新一届政府在总体谋划上迈开的重要一步。”在接受《瞭望》新闻周刊采访时，国务院研究室巡视员向东解读说，“要打造中国经济升级版，着眼点就是改革。现在改革到了深水区，要打破固化的利益格局，关键点还是改革。”

 

　　“在推进改革的过程中，革自己的命是最难的。很多改革推不动，与部门利益化有很大关系。而这次的改革体现出了壮士断腕的决心。改革是从政府自身做起。”他说，加快改革来释放更大的制度红利，这本身就是创新政府建设的体现。

 

　　“看待这次会议的改革部署，需要点面结合、短期与长期结合、针对性与系统性结合。这样才能深刻理解改革部署的要义。”按照向东的观察，从新一届政府3月17日正式成立，到5月6日对改革作出部署，前后才1个月零十几天，动作之迅速进一步体现出了中央对推进改革的决心，也凸显出了以改革促发展的紧迫性。

 

　　“当前的改革面临错综复杂的局面，进入攻坚克难阶段，不能再‘改革年年攻坚，年年攻不了坚’。”针对此次改革部署提出的“重在行动、出实招、干一件成一件”等具体要求，中国(海南)改革发展研究院院长迟福林告诉本刊记者，改革时空约束增强的背景下，务实的改革行动十分必要。这既是推动改革的重要保障，也是提升社会对改革信心的关键。

 

　　“改革的关键在‘改’。”采访中，国家发展改革委经济体制与管理研究所所长聂高民告诉本刊记者，国务院常务会议部署的是年度改革计划，不能期望把所有的改革意见都包括进去，“现在强调要加强改革的顶层设计，但不能坐等设计，要不停顿地推进改革。”而此次改革“国九条”的推出充分体现了这一点。

 

　　政府职能改革“壮士断腕”

 

　　迟福林认为，改革“国九条”虽然没有关于政府转型的明确字眼，但条条都可以看出中央将政府的转型改革作为深化改革重点和突破口的深意，“这样的改革既抓住了改革面临的突出矛盾问题，又抓住了完善市场经济的关键和重点。”

 

　　九大改革部署中，第一条就直接针对政府自己。会议要求，抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项。制定实施严控新设行政许可和规范非许可审批项目的措施，加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。

 

　　向东解读说，在不到两个月的时间里，在第一批取消和下放71项行政审批项目等事项基础上，再取消和下放62项行政审批事项，这是政府进一步推动自身职能转变的实实在在的举措。本文来源：瞭望观察网

 

　　比如，“加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见”。聂高民认为，这是为了推进政府和中介组织分开，进一步理清政府、企业和社会组织的关系，“政府不可能直接提供的服务，通过向社会组织购买服务，可以有效促进政府职能转变、加快建设服务型政府、增强政府的社会管理能力，提高公共服务的质量和效率。这些举措都旨在释放微观主体的活力和创造力。”

 

　　再比如，财税方面，会议提出下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。向东解释说，要实现本届政府作出的“三不”承诺，加强对政府预算的硬约束是必不可少的，“预算是对政府自身行为的规范。这是抓住了政府转型的牛鼻子。政府职能转变不到位，政府权力约束不够，与预算的随意性有很大关系。”

 

　　特别是，地方政府债务风险管控再一次被提及。对此，聂高民为本刊分析认为，控制风险本身也是改革的重要组成部分，之所以把公开、透明、规范、完整的预算体制和债务风险放在一起强调，原因在于，“把预算管住了，风险就控制了。当所有的政府债务被摆到台面，又对政府花钱有了全面的约束，地方债务有没有风险或风险有多大就容易明确了。”

 

　　“出现地方债务风险，原因在于立规矩不够。削减、合并一批专项转移支付项目，将有效制止‘跑部钱进’。扩大营改增范围，既有利于发展服务业，调整结构，又有利于减轻企业税负，一举多得。”向东补充说。

    “更加尊重市场规律”是主旨

 

　　在这些决策咨询研究人士看来，此次改革“国九条”明显的主旨就是，在解决如何处理好政府和市场的关系上“下功夫”。

 

　　“政府真正要管好自己分内的事，管不好的要放给市场。我们是市场经济，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。市场信号失真，就不能反映经济运行的自身规律。”向东说，此次改革部署强烈体现出市场化的改革取向。

 

　　比如，稳步推出利率汇率市场化改革措施，提出人民币资本项目可兑换的操作方案。建立个人投资者境外投资制度，制定投资者尤其是中小投资者权益保护相关政策，出台扩大中小企业股份转让系统试点范围方案。规范发展债券、股权、信托等投融资方式。

 

　　迟福林认为，“利率汇率市场化改革提了很多年，而此次明确要求提出人民币资本项目可兑换的操作方案，这是我国人民币汇率市场化改革的重要组成部分，意味着外资进入内地资本市场的规模和速度将会加快。”

 

　　“资本项目自由兑换是大国经济崛起的必然结果，虽然存在风险，但可以提升金融部门活力，吸引外国资本，提高储蓄向投资转化的效率。此项举措的推出进一步显示出中央继续深化改革的勇气。”迟福林表示，市场化改革就是要发挥社会性资本在促进经济发展中的作用。

 

　　价格方面，在保障群众基本生活需求的前提下，建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。出台完善水电上网价格形成机制改革方案。“对于价格改革方面的部署，既凸显了重要性，又考虑了社会的承受力。”向东说，价格改革不突破，市场反映的信号就会失真，不利于资源、能源的节约高效利用。但价格改革要有整体规划，需要把握好时机，稳步推进，要考虑社会承受能力和老百姓的感受。

 

　　另一个引起高度关注的就是，会议要求形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。这一改革被不少学者认为是推进垄断行业改革的重要举措。

 

　　迟福林认为，此次改革部署要求非干线、开发性线路所有权、经营权向社会开放，这为社会资本进入垄断行业开了一个大口子，既有利于推动基础领域的改革发展，又有利于发挥社会资本的活力。

 

　　聂高民更是认为，这些举措进一步明确了铁路投资钱从哪里来、大量债务通过什么方式解决的问题。适度引入竞争体制，是引导社会资本参与到关键领域的重要举措，铁路投融资体制的改革，对于其他行业具有借鉴意义。

 

　　长短难题都需注重改革

 

　　“过去有一种认识，中长期问题和紧迫性问题是通过不同手段来处理的，紧迫性问题通过加强行政和加大宏观调控力度来解决，中长期问题通过改革来解决。”聂高民认为，事实上两方面密切关联，“在现阶段，处理短期问题时，制度变革也越来越重要。如‘稳增长、防通胀、控风险’，都是当前急迫性的，跟经济形势密切相关，但也强调了改革的重要性。”

 

　　“在以改革促发展的阶段，处理好改革与发展的关系，也就要注意改革的长短结合。既要有针对现实难题的具体的安排，又要有长远的考虑，要为长远打基础。”向东对此表示赞同，改革不是一天就能完成的，有些改革甚至在一年内也不见得会有很大的成果，“但是必须起头，要实实在在地推进，不能说遇到困难就停下来。”

 

　　具体就城镇化这一重大改革课题，此次会议要求围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。保护农民合法权益。本文来源：瞭望观察网

 

　　“城镇化是最大的内需引擎，按常住人口算，我国城镇化率达到52%，但城市落户率只有35%。”向东说，城镇化的核心是人，主要目的是减少农民，富裕农民。但城镇化涉及的户籍制度改革和农村土地制度改革等，都非短期就能解决。也因此，中央要求研究新型城镇化中长期发展规划，同时提出分类推进户籍制度改革，也是基于长期目标和短期目标的结合。

 

　　对于城镇化改革部署的具体思路，聂高民认为，要实现人的城镇化，离不开相关的配套制度。市民化需要通过落户解决，不能落户的，也要提高其享受公共服务的水平，以降低不同群体公共服务间的鸿沟。居住证制度正是这一思路的体现。

 

　　与城镇化密切相关的，则是农业现代化。继城镇化之后的又一部署便是发展现代农业，建立健全农村产权确权、登记、颁证制度等。“现代农业就是规模化经营，但如果农民在农村的承包土地、宅基地等产权不清，也不能算是真正的城镇化，把两方面协同推进，这就是城乡统筹。”聂高民认为，中央的部署正是从这方面考虑。